美麗之都小區(qū)，位于河南省南陽市張衡路與仲景路交叉口的西南角，有41幢住宅樓，小區(qū)占地面積362畝，相當于33個世界杯足球場。目前，除了1、2、3號樓建設(shè)時間早、業(yè)主已入住外，剩余的30多幢樓，要么是毛坯房，要么只建好了主體結(jié)構(gòu)。夜幕降臨，在周圍燈光映襯下，爛尾樓黑魆魆連成一片。今年是美麗之都爛尾的第6年。

美麗之都的北面，當?shù)刂雀叩臓€尾樓美麗佳苑，同樣沉默地佇立在夜色中，它與美麗之都同屬一個開發(fā)商。2013年，南陽市房管中心為解決職工住房問題，以“團購”方式，定向購買錦寓置業(yè)開發(fā)的美麗佳苑商品住宅，涉及1132名干部、職工。截至2018年11月，南陽錦寓置業(yè)公司累計收取了團購房款約26197萬元。項目從2013年7月啟動，約定2016年1月11日前交房，但至今只建好了主體框架。

“房管中心的團購房都爛尾了。”談及爛尾樓，許多南陽本地人都會如此自嘲。近些年，南陽被外界冠以“爛尾樓之都”的稱號。2014年，南陽市政府統(tǒng)計，中心城市有302個問題樓盤。當?shù)囟辔蝗耸亢驼賳T對《中國新聞周刊》解釋，爛尾樓只占302個問題樓盤的一小部分，不到三分之一，更多的情況是房地產(chǎn)項目在預(yù)售乃至建好時，五證不全甚至一證都沒有，購房者入住多年，至今未拿到房產(chǎn)證。

2014年，南陽市啟動房地產(chǎn)項目整治，政府多次設(shè)下期限，但問題樓盤清零時間卻一再推后。2019年6月30日，是原定結(jié)束整治的時間節(jié)點，但是整治時間延長到了當年9月30日，又推遲到年底。今年南陽市委市政府再次要求，6月30日前，房地產(chǎn)領(lǐng)域整治項目全部清零。但截至發(fā)稿的9月中旬，清零目標仍未如期完成。

南陽市委中心城區(qū)房地產(chǎn)領(lǐng)域信訪突出問題專項巡察組副組長、市自然資源和規(guī)劃局副局長張玉軒告訴《中國新聞周刊》，截至目前，南陽302個問題樓盤中，已整治完成90%，還剩下28個項目難以推動。

近七成項目沒有《施工許可證》

2019年6月，美麗之都爛尾的第5年，張恒(化名)和其他購房者決定自救。

購房者們直接找到開發(fā)商談判，提出方案：購房時一部分人只交了40%的首付，剩余房款大家拿出來，找施工方，通水通電通氣，接好排污排水裝置，以4號樓做試點自救。“這是歷史遺留問題，政府不參與。企業(yè)還在打官司，深陷股權(quán)糾紛，我們跟企業(yè)幾輪磨合，他們同意了。”張恒對《中國新聞周刊》說，2019年11月5日，自救項目完工。

如今，美麗之都4號樓，北邊臨街的位置是一處大坑，被圍擋起來，雜草叢生。開發(fā)商在電梯門口貼了一張《安全事項告知書》，“因美麗之都4#樓工程相關(guān)設(shè)施尚不完善，尚不具備入住條件……業(yè)主可以先行裝修，但堅決不允許入住。”不過，今年上半年，幾戶業(yè)主等不及，裝修后搬了進去。

對張恒來說，當初買房有多憧憬，如今就有多懊惱。2012年，美麗之都的宣傳廣告鋪天蓋地，“電視上、大屏幕上、廣告牌上都在宣傳，說會修建游泳館、運動場館，大家都被唬住了。”

張恒心動了。美麗之都是南陽市政府首批批準的城中村改造項目，位置介于新老城區(qū)交匯處。他告訴《中國新聞周刊》，2012年10月，開盤前一天晚上，成百上千人在售樓部排隊，希望搶先挑選心儀的戶型。開盤當日，市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)都在現(xiàn)場剪彩。

張恒記得，當時開發(fā)商承諾“五證”會在后續(xù)補齊，2015年年底入住。所謂“五證”，是指樓盤開盤前，開發(fā)商必須取得《商品房銷售(預(yù)售)許可證》。而要拿到商品房預(yù)售證，開發(fā)商還要提前取得《土地使用權(quán)證》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》《建筑工程施工許可證》。不止美麗之都小區(qū)，當時不少樓盤都存在“先上車后補票”的情況。

張恒現(xiàn)場交了1萬元定金，選中一套130平方米、兩廳兩衛(wèi)的戶型。不久后，他交了30%的購房款，共計20萬元。開發(fā)商五證不齊，業(yè)主無法在銀行按揭貸款，1年以后，張恒全款買房，補齊了剩余的30多萬元。雖然開發(fā)商違規(guī)預(yù)售，但有政府站臺，包括張恒在內(nèi)的上千人對此毫無戒備心，“我們都不懂，要是懂，也不會被騙了。”

2014年6月25日，央視《焦點訪談》節(jié)目曝光南陽一處名為三杰盛世城的樓盤使用瘦身鋼筋，報道還揭露，瘦身鋼筋被長期廣泛應(yīng)用于南陽市的各個樓盤。當晚，南陽市政府下發(fā)通知，要求對全市建筑工程質(zhì)量全面排查整治，南陽市在建項目全部停工。中新網(wǎng)曾報道，“在南陽轉(zhuǎn)了半個城沒有發(fā)現(xiàn)一個施工的樓盤，上百座塔吊靜靜地呆在半空中，如停擺的時鐘。”

美麗之都的建設(shè)，從此陷入停滯。張恒和眾多業(yè)主在過去5年多的時間，反復(fù)找街道辦，跑到區(qū)、市、省信訪局，通常是等了半天，出來一位官員回應(yīng)會了解和解決情況，將他們勸返。

2014年“瘦身鋼筋事件”之后，南陽市政府出臺了“302”政策，統(tǒng)計出當?shù)毓灿?02個問題樓盤，建立了302房地產(chǎn)整治項目臺賬，建立容缺辦理、資金封閉運行、綠色通道加快辦理等機制。

張玉軒向《中國新聞周刊》提供了一份《南陽市房地產(chǎn)綜合整治辦公室關(guān)于中心城區(qū)房地產(chǎn)市場專項整治工作總結(jié)匯報(2020年6月30日)》，其中提到，當時南陽市房地產(chǎn)行業(yè)違法占地、違法建設(shè)、違規(guī)銷售等亂象愈演愈烈。

上述文件指出，2014年該市中心城區(qū)在建的227個房地產(chǎn)開發(fā)項目中，57%的項目未取得《土地使用權(quán)證》，60%的項目未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，近七成的項目沒有《建設(shè)工程施工許可證》，超過一半的項目沒有拿到《商品房預(yù)售許可證》便開始銷售。

不過，當?shù)匾晃婚L期關(guān)注房地產(chǎn)的人士告訴《中國新聞周刊》，他注意到，2019年2月12日召開的全市房地產(chǎn)領(lǐng)域問題樓盤信訪突出問題化解攻堅工作動員會上，南陽市委常委、政法委書記張明體曾說，“從目前省市聯(lián)席辦交辦的245案和市房地產(chǎn)整治辦交辦的151案看，大多數(shù)都是去年整治中已交辦的案件，說明推進力度不夠。”

245加上151，總數(shù)是396，超過了302。據(jù)他了解，南陽市一些未頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的小區(qū)并沒有納入政府整治的名單中，問題樓盤的實際上數(shù)字要遠遠大于302，甚至也大于396。

“政策綠燈”讓企業(yè)深陷泥潭

南陽市房地產(chǎn)商會秘書長于杭從業(yè)20余年，見證了南陽樓市的發(fā)展。他告訴《中國新聞周刊》，2008年后，隨著“城中村”改造帶來的造城運動，當?shù)胤康禺a(chǎn)才迎來高峰。

南陽位于河南省西南部，是省內(nèi)人口最多、面積最大的城市，但是經(jīng)濟發(fā)展在省內(nèi)并不突出。《河南統(tǒng)計年鑒2008》顯示，18個市中，南陽2007年的GDP排名13，人均GDP排名倒數(shù)第4。

但2007年開始，南陽城中村改造聲勢浩大。張玉軒提到，當時市政府一共批了80多個城中村項目，后來真正開工建設(shè)的有20多個。于杭向《中國新聞周刊》介紹，那時政府有意做股東，但缺乏足夠的財力拆遷，融資方式也不匹配，沒有建立融資平臺。當時“城中村”項目的普遍做法是，政府將拆遷交給開發(fā)商，開發(fā)商與哪個區(qū)談妥，就可以找政府報批。于杭估算，302個問題項目中，“城中村”項目占了1/3。

按照國家政策，“城中村”改造項目應(yīng)由政府出資，對地上建筑物進行拆遷補償，實現(xiàn)凈地出讓。不過，張玉軒提供的上述總結(jié)匯報材料中提到：“因我市財政困難，無力承擔(dān)相關(guān)征收拆遷費用，因此當時的城中村改造項目均由開發(fā)企業(yè)出資拆遷，大量占壓企業(yè)資金，造成企業(yè)資金運轉(zhuǎn)困難，無力辦理相關(guān)手續(xù)，致使項目推進緩慢，引發(fā)大量社會矛盾。”

張玉軒說，當時開發(fā)商拿錢自負盈虧，拆完之后，政府會配給開發(fā)商一部分商品房，用來彌補拆遷支出，而這一部分商品房當時普遍沒有土地手續(xù)。

在這種模式下，南陽掀起了狂熱的造城運動。《2008年南陽市政府工作報告》統(tǒng)計，2007年，該市財政一般預(yù)算收入44.8億元，而城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成555億元。于杭記得，2008年前后，政府很支持開發(fā)企業(yè)參與舊城和城中村改造，通常由規(guī)劃局長領(lǐng)路，與開發(fā)企業(yè)開車轉(zhuǎn)到一處，手一指，就把幾百畝地交給了開發(fā)企業(yè)。“當時企業(yè)只需要和村里簽訂協(xié)議，當天就可以辦理用地規(guī)劃，拿到一個證專門用于拆遷，而且備注用于哪個項目，效率很高。”

拿到全國農(nóng)運會的舉辦權(quán)，將南陽房地產(chǎn)的熱潮進一步推向了高峰。2008年，原農(nóng)業(yè)部、國家體育總局和中國農(nóng)民體協(xié)正式聯(lián)合發(fā)文，同意第七屆全國農(nóng)運會于2012年在南陽市舉辦。

南陽將農(nóng)運會視為一次重大機遇，希望借此機會實現(xiàn)跨越式發(fā)展。據(jù)當?shù)孛襟w報道，當時南陽修建了眾多基礎(chǔ)設(shè)施，新建7個大型體育場館，3個新興大型比賽場地，7個四星級以上賓館，升級改建6個場館和36家賓館。多位南陽人介紹，農(nóng)運會的建設(shè)，使南陽市的城市框架拉大了一倍。2012年南陽市政府工作報告提到，2011年城市建設(shè)新開工項目總投資超過50億元，相當于過去10年投資的總和。

農(nóng)運會的拆遷和安置程序與“城中村”改造相似。“農(nóng)運會拆遷量比較大，籌備時間緊，政府為了盡快建設(shè)安置房，允許開發(fā)商在沒有任何手續(xù)的情況下，邊拆邊建，導(dǎo)致安置房在沒有手續(xù)的情況下開工建設(shè)。”張玉軒說。

不少企業(yè)都在“政策綠燈”中搶跑。中達置業(yè)是南陽本土規(guī)模較大的房地產(chǎn)企業(yè)，該企業(yè)相關(guān)負責(zé)人孫兵(化名)告訴《中國新聞周刊》，在“一切為了農(nóng)運會”的背景下，政府特事特辦，按照中心城區(qū)“城中村”改造的辦法，借助社會資本進行運作。2012年4月，示范區(qū)管委會及白河街道辦事處與中達簽訂了建設(shè)項目協(xié)議，讓中達負責(zé)雙鋪段的房屋拆遷、道路拓寬改造升級、臨街景觀房建設(shè)等任務(wù)。中達承擔(dān)征收補償、安置建設(shè)的全部費用，條件是“示范區(qū)負責(zé)在雙鋪村周邊另配1000畝凈土地由中達公司用于安置和開發(fā)。命名為天匯家園的項目開工后，采取邊拆、邊建、邊銷售、邊完善手續(xù)的辦法向前推進”。

孫兵介紹，項目啟動不久，2013年3月8日，住建部督察專員要求雙鋪項目全面停工，原因是該示范區(qū)編制的《南陽新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃(2010–2030)》尚未得到國家層面的批準。

南陽市政府公開披露，截至2019年底，中達置業(yè)于2012年4月開始對外預(yù)售天匯家園項目樓盤，共預(yù)售商品房3400套，但規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)不完善，該項目已建設(shè)安置1593套，剩余1807套至今未開工建設(shè)。1807套中至今已退購房款的有385戶，申請退房款的有510戶，912戶要求盡快開工建設(shè)。7年來，天匯家園的購房者反復(fù)上訪。

“我們現(xiàn)在是深陷泥潭。”孫兵告訴《中國新聞周刊》，在農(nóng)運會、城中村改造、新型社區(qū)建設(shè)等背景下，中達置業(yè)有7個項目被列入了302房地產(chǎn)整治項目臺賬，包括上述中達天匯家園。在開發(fā)商看來，某種意義上，公司項目是當時南陽政府政策的犧牲品。“當時大家都是這么做的。”

河南財經(jīng)政法大學(xué)城市發(fā)展研究中心主任劉社告訴《中國新聞周刊》，這種現(xiàn)象在十多年前比較普遍，政府為了政績工程，忽悠開發(fā)商拿地、蓋項目，很多是口頭答應(yīng)，沒有蓋章也沒有簽約。2013年之后政策收緊，過去的做法行不通，項目成了違法違規(guī)用地。“另外，政策三五年一變。原來這塊土地可以蓋房子，后來根據(jù)城市發(fā)展需求，可能規(guī)劃改成了公共用地。再加上正好沒有簽約，開發(fā)商投了錢，但是什么證都沒有，不能銷售，100%變成爛尾樓。”劉社說。

于杭認為，嚴格意義上講，房地產(chǎn)是“計劃經(jīng)濟”，土地、資金、規(guī)劃方案、價格等都得受政府管控。“如果這個市場出問題了，政府責(zé)無旁貸，或者說政府的治理能力、管控能力、監(jiān)管能力與房地產(chǎn)市場不匹配。”

政策一路綠燈，門檻低，房地產(chǎn)市場似乎遍地商機。于杭指出，開發(fā)企業(yè)光看到拆遷后能賺多少錢，沒有算拆不下去時要賠多少錢，這考驗的是開發(fā)商的管理能力、資金儲備能力、市場風(fēng)險評估能力和統(tǒng)籌運營能力。

張玉軒介紹，據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在南陽的房地產(chǎn)企業(yè)超過500家，具有一級開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)，大概不到10%。更多的開發(fā)商規(guī)模小，運作不規(guī)范。這也是造成房地產(chǎn)混亂的原因之一。“比如民間融資不規(guī)范。當時南陽到處都是擔(dān)保公司，一些企業(yè)自身沒有雄厚資金，但是靠融資‘蛇吞象’，做了很多項目。”

“土地出讓金”的補繳難題

近兩年，在全省統(tǒng)一要求下，先后成立了南陽市中心城區(qū)整頓規(guī)范提高房地產(chǎn)市場工作指揮部、南陽市房地產(chǎn)領(lǐng)域問題樓盤化解攻堅專項領(lǐng)導(dǎo)小組、南陽市處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等多個臨時部門。

張玉軒告訴《中國新聞周刊》，截至2020年6月底，302個房地產(chǎn)市場秩序?qū)ｍ椪雾椖刻幹没?74個，處置率90.7%，實現(xiàn)了市委市政府既定的“大頭落地”目標。

問題樓盤并不都是爛尾樓。南陽市房管服務(wù)中心副主任張濤曾總結(jié)，南陽問題樓盤主要包括建設(shè)手續(xù)不齊全、資金鏈斷裂、涉法涉訴、權(quán)屬糾紛等情況。

張濤曾表示，政府解決問題樓盤的方式分為四類：一是對建設(shè)手續(xù)不齊全的項目，加快完善相關(guān)手續(xù)，盡快啟動項目建設(shè);二是對資金鏈斷裂的項目，積極協(xié)調(diào)金融機構(gòu)，加大融資幫扶力度;三是對涉法涉訴的項目，督促司法部門盡快依法處置;四是對原企業(yè)法人無力推進的項目，通過破產(chǎn)清算、尋找合作伙伴等途徑推進項目建設(shè)。第四類是最難的，權(quán)屬糾紛復(fù)雜，也導(dǎo)致第三方資本很難接手。

歷時6年，整治期限為何一再延期?張玉軒解釋，早期解決的172個項目，都是比較簡單的問題，“比如項目已經(jīng)有部分手續(xù)，但是預(yù)售證需要工程建設(shè)到4層以后才能辦理。大部分是涉及欠繳土地出讓金，最初項目沒有經(jīng)過審批便開建，土地出讓費、城市配套費、人防費等都沒有交。”

但是，剩下的項目涉及問題更復(fù)雜，處置難度更大。大部分問題樓盤都建設(shè)于六七年前，最早的項目碧源花園，2001年動工，2003年爛尾。時間跨度大，房地產(chǎn)政策、地方政策和土地規(guī)劃早已不復(fù)從前。

于杭指出，土地重新招拍掛，地價該怎么定，這是2018年以前大量樓盤治理不動的一大難題。2014年統(tǒng)計，129個在建項目未取得《土地使用權(quán)證》，占比超過50%。如今補齊手續(xù)，土地必須先招拍掛。但是如果按照當前土地基準地價繳納出讓金，僅樓面地價就和當時商品房的銷售價相差無幾。

近些年，綠地、建業(yè)、中信、恒大、碧桂園等大開發(fā)商紛紛進入南陽的房地產(chǎn)市場，抬升了南陽的地價和房價。2020年7月，南陽新“地王”產(chǎn)生，每畝單價1186萬元，樓面價5084元/平方米。綜合溢價率高達223.6%。

“出讓金逐年增加，與十多年前不可同日而語。過去一畝地出讓金幾十萬元，現(xiàn)在能賣到上千萬元。”張玉軒提到，這使得企業(yè)不愿或者沒有資金實力配合相關(guān)建設(shè)手續(xù)。

政府部門也不敢輕易放低門檻。張玉軒指出，假如沒按政策執(zhí)行，若干年后怕會有人追究，為什么2018年讓企業(yè)繳納的出讓金是2011年的地價?政府部門也擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任。

2019年2月，南陽市委、市政府召開全市房地產(chǎn)領(lǐng)域問題樓盤信訪突出問題化解攻堅會議，出臺了一項新政策，“對2014年8月前已開工建設(shè)的項目，按項目開工時的基準地價評估補交土地出讓金，且不做年期修正(原則上不低于同期周邊相同級別土地的出讓價款)”。

張玉軒介紹，這項政策出臺并不容易，公檢法領(lǐng)導(dǎo)、紀檢委書記都出席了會議。這項政策提升了整治速度，2019年12月以來，政府解決了六七十個項目。

剩下的“硬骨頭”

另一個整治難度在于城市規(guī)劃的變遷。有些樓盤在建設(shè)時，手續(xù)不全，未納入前期規(guī)劃，后續(xù)新規(guī)劃出臺，兩者產(chǎn)生沖突。

中達置業(yè)負責(zé)人孫兵介紹，最初，天匯家園項目與原有的城市規(guī)劃沖突，示范區(qū)新的規(guī)劃尚未得到批準，遂被叫停。另外，受國家相關(guān)政策調(diào)整、該區(qū)域規(guī)劃調(diào)整、土地指標制約等因素影響，區(qū)間路因規(guī)劃調(diào)整北移，附近規(guī)劃建設(shè)立交橋，都導(dǎo)致建設(shè)面積縮水。孫兵提供的一份資料顯示，預(yù)售的1600多套房子無地可建，購房者常年上訪。2019年，中達在已建成區(qū)域規(guī)劃改造，整理出30多畝土地，新建了600多套安置房，退款近400套，目前還有600多套已售房屋無處建設(shè)。

官方統(tǒng)計的302個項目中，還有28個項目尚未解決，不少都涉及規(guī)劃沖突。張玉軒解釋，這包括三種情況：第一是違規(guī)項目，比如某項目位于機場凈空，違建高層，沒辦法拆除，暫時無法解決。第二，原項目如今占壓道路紅線或者綠地。“占壓不超過一米的項目，我們都給它辦了，但是有一大半占壓了道路，肯定建不成。也不可能拆，有些房子若干年前都已經(jīng)賣出去了。”第三，企業(yè)倒閉，或者企業(yè)資金流斷裂后老板被刑拘，或者老板死了，這一類項目手續(xù)也難以完善。

問題樓盤按部就班走程序，許多還未走到終點。但對于購房者來講，這遠遠不夠。市民們更迫切的需求是，爛尾樓何時能動工?何時能拿到房產(chǎn)證?

在南陽街頭，仍可以看到多處爛尾樓未有施工進展。9月14日早上，眾多業(yè)主再一次自發(fā)來到市政府門口，呼吁政府出面解決爛尾樓的問題。

在人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”上，南陽萬家園桂花城業(yè)主寫道，小區(qū)交房10年，辦證的費用都已交齊，開發(fā)商以各種理由推諉不網(wǎng)簽、不辦證。這關(guān)系到幾千業(yè)主的適齡兒童被學(xué)校拒之門外，得繳納5000元以上乃至更高的上學(xué)費才能入學(xué)，房產(chǎn)無法繼承、過戶、買賣。

于杭認為，在問題樓盤的治理上，可以學(xué)習(xí)許昌經(jīng)驗。許昌的做法是，“產(chǎn)權(quán)登記采取證件分離原則，優(yōu)先解決購房群眾辦證問題。”他認為，先把老百姓的房產(chǎn)證辦下來，可以平息民眾不滿和顧慮，讓老百姓住有所居，然后政府再梳理企業(yè)問題。

但是這需要政府的擔(dān)當。“政府擔(dān)心開發(fā)商欠稅太多，如果追繳不上，可能有國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險。另外，因為老百姓上訪，政府讓企業(yè)無代價或者低成本合法，對一些合規(guī)企業(yè)也不公平。第三，不合法的樓盤如果取得了合法權(quán)利，二次拆遷時，政府的補償成本會增高，有后期矛盾。”于杭分析，南陽市問題樓盤的出現(xiàn)、發(fā)生、治理的過程，是城鎮(zhèn)化中的代價，“房地產(chǎn)全周期都沒完整走一遍，就像看戲，整個折子戲我們都沒看過。”

張恒購買的美麗之都，在2017年迎來一次短暫的重生機會。2017年，開發(fā)商錦寓置業(yè)補齊了5證，項目繼續(xù)動工。但是不久，開發(fā)商因借貸糾紛，項目再次陷入癱瘓。目前，該項目已依法進入破產(chǎn)重整程序，這是南陽首例試水破產(chǎn)重整的爛尾項目。

等待8年，張恒被爛尾樓消耗得筋疲力盡。今年春節(jié)過后，他把房子掛在了中介想賣掉。許多南陽人都吃過爛尾樓的虧，如今南陽一些新房的房價已經(jīng)超過每平方米1萬元，但爛尾樓的價格只能賣出每平方米五六千元。說起房子，張恒滿是懊悔，“這個房子90萬，掛半年也賣不掉。”(記者/楊智杰)